ojo: LEER BIEN ESTE PROYECTO....
MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CON EL QUE SE INICIA UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE ESTABLECE UN PRINCIPIO PROPORCIONAL Y REPRE-SENTATIVO EN EL SISTEMA ELECTO-RAL.
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SANTIAGO, diciembre 19 de 2005
MENSAJE Nº 472-353/
Honorable Cámara de Diputados:
A S.E. EL
PRESIDENTE
DE LA H.
CAMARA DE
DIPUTADOS.
Tengo el honor de someter a vuestra consideración un proyecto de reforma constitucional en materia del sistema electoral.
I. ANTECEDENTES.
Durante la discusión de la reforma constitucional de la Ley Nº 20.050, no se logró acuerdo respecto del sistema electoral.
Se logró avances con la supresión de los senadores designados y vitalicios, que permitió en la reciente elección elegir por primera vez en 16 años íntegramente a la Cámara y a los re-presentantes del Senado de las regiones par.
Pero dicha elección se hizo bajo el siste-ma binominal.
Concientes que este era un asunto pendien-te, pero sobre el cual no había suficiente acuerdo, se consensuó sacar de la Constitución su regulación y remitirlo a una ley orgánica, que debía votarse con un quórum mayor que el que la Constitución exige para estas normas. Mientras que para la regla general de las leyes orgánicas este quórum es de 4/7 de diputados y senadores en ejercicio, la Constitución esta-bleció en la disposición decimotercera transi-toria que “las modificaciones a la referida Ley Orgánica sobre Votaciones Populares y Escruti-nios, que digan relación con el número de sena-dores, las circunscripciones existentes y el sistema electoral vigente, requerirán el voto conforme de las 3/5 partes de los diputados y senadores en ejercicio”.
Con esta fórmula de compromiso, se pudo avanzar en el despacho de la reforma constitu-cional. El sistema electoral ya no estaba en la Constitución, sino que en una ley. Pero nadie renunció a modificar dicho sistema.
La Concertación, históricamente, ha propi-ciado, al igual que lo hizo con la supresión de los senadores designados y vitalicios, la modi-ficación al Consejo de Seguridad Nacional, la posibilidad de nombrar y remover libremente a los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y al Director General de Carabineros, etc., una modificación en torno al sistema binominal.
El Gobierno del Presidente Aylwin, en ju-nio de 1992 envió un proyecto de reforma cons-titucional en tal sentido. Lo mismo hizo el Presidente Frei en noviembre del año 1997, en que proponía sustituir el sistema binominal pa-ra las elecciones de diputados.
En las recientes reformas, se intentó un cambio en este sentido. De hecho, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Regla-mento del Senado, en su segundo informe, aprobó por tres votos a dos una indicación que esta-blecía que las elecciones de diputados y sena-dores se debía emplear “un procedimiento que dé por resultado una efectiva proporcionalidad en la representación popular, así como una adecua-da representación de las regiones del país”.
Sin embargo, este texto, sometido a vota-ción en la Sala del Senado en la sesión 11, del martes 9 de noviembre de 2004, fue rechazado. Hubo 22 votos por la negativa y 21 votos afir-mativos.
Los resultados de las recientes elecciones parlamentarias han reavivado la necesidad y la urgencia de introducir una reforma a este tema pendiente.
II. EL SISTEMA BINOMINAL.
1. La actual regulación.
El sistema para la elección de nuestros congresales se encuentra actualmente regulado en la Ley N° 18.700, sobre Votaciones Populares y Escrutinios, el cual contempla básicamente un sistema binominal.
En virtud de este sistema se establece que para la elección de los miembros de la Cámara de Diputados, se contemplan sesenta distritos cada uno de los cuales elige a dos Diputados (art.178).
Para la elección de los miembros del Sena-do, por su parte, cada región constituye una circunscripción senatorial, excepto las regio-nes V, de Valparaíso; Metropolitana de Santia-go; VII, del Maule; VIII, del Bíobío; IX, de la Araucanía, y X, de Los Lagos, las que se divi-den en dos circunscripciones senatoriales, res-pectivamente. Cada circunscripción senatorial elige dos senadores (art. 180).
En el caso de elecciones de Parlamenta-rios, el sistema se encuentra diseñado sobre la base de una fórmula que declara elegidos Sena-dores o Diputados a los dos candidatos de una misma lista, cuando ésta alcanzare el mayor nú-mero de sufragios y tuviere un total de votos que excediere el doble de los que alcanzare la lista o nómina que le siguiere en número de su-fragios (109 Bis).
Si ninguna lista obtiene los dos cargos, elige un cargo cada una de las listas o nóminas que obtengan las dos más altas mayorías de vo-tos totales de lista o nómina, debiendo procla-marse elegidos Senadores o Diputados a aquellos candidatos que, dentro de cada lista o nómina, hubieren obtenido las más altas mayorías.
Si el segundo cargo por llenar correspon-diere con igual derecho a dos o más listas o nóminas, el Tribunal Calificador de Elecciones debe proclamar electo al candidato que hubiere reunido mayor cantidad de preferencias indivi-duales.
En caso de empate entre candidatos de una misma lista o entre candidatos de distintas listas o nóminas, que a su vez estuviesen empa-tadas, el Tribunal procederá, en audiencia pú-blica, a efectuar un sorteo entre ellos, y pro-clamará electo al que salga favorecido.
2. Crítica al sistema binominal.
Según los principios democráticos, el sis-tema electoral binominal que rige en Chile para elegir a los diputados y senadores presenta dos defectos principales: a) produce una represen-tación desigual y excluyente en la Cámaras. b), produce una distorsión de la proporcionalidad entre la pluralidad de la sociedad y el parla-mento destinado a expresarla políticamente.
Produce una representación desigual, por-que la primera mayoría y la segunda mayoría pueden lograr la misma representación -1 parla-mentario en cada distrito o circunscripción- a pesar de que la diferencia entre ambas sea en-tre el 63% y el 33% de los votos.
Produce una representación excluyente por-que minorías importantes que pueden alcanzar cerca de un tercio de los votos quedan sin nin-guna representación.
Estos dos defectos de la representación combinados producen una tremenda anomalía en la correspondencia que debiera existir entre la voluntad de los ciudadanos y la composición de los órganos del poder político, alterando gra-vemente la soberanía popular, base de la demo-cracia.
El sistema binominal además, produce una distorsión de la proporcionalidad. Ajena a la realidad política chilena, Chile fue una socie-dad políticamente plural, con varios partidos, cuya representación parlamentaria correspon-diente a su porcentaje de votación, constituyó un fundamento de la tradicional estabilidad institucional.
Tanto es así, que entre las causas de la crisis de 1973 se cuenta las distorsiones de proporcionalidad el sistema electoral de enton-ces. Este era proporcional en la forma de ele-gir a los parlamentarios (cifra repartidora o procedimiento de divisor D Hondt); pero no se actualizó la distribución de los distritos a la transformación demográfica.
No se está afirmando que sólo la propor-cionalidad es sinónimo de democracia, pues tam-bién existen sistemas mayoritarios en democra-cias, como la británica. El problema es que la proporcionalidad y la mayoría, son dos princi-pios no comparables, pues buscan objetivos dis-tintos, ambos legítimos y democráticos.
El principio de la mayoría busca, en efec-to, formar gobierno en un régimen parlamentario bipartidista. El principio de proporcionalidad, en tanto, busca la expresión pluralista de la sociedad en el parlamento, sea en regímenes parlamentarios o presidenciales, pero en todo caso multipartidista.
El multipartidismo es la variable central para la procedencia del criterio proporcional. Este es el caso de Chile. Lo contrario, como sucede con el sistema binominal, que es mayori-tario, conduce a una “camisa de fuerza” sobre el sistema plural de partidos, con todas las consecuencias que cada vez más dramática y per-judicialmente se observa en Chile.
Cabe agregar que no constituye ninguna no-vedad afirmar que el propósito que presidió la adopción del binominalismo en Chile, fue la de forzar la constitución de un sistema biparti-dista.
No es este el momento para defender al pluripartidismo que Chile ha tenido durante es-te siglo de las acusaciones que se le imputan respecto de su incidencia en las crisis políti-cas. Lo que sí cabe corregir es la tendencia de todo sistema multipolar a incurrir en orienta-ciones centrífugas que desembocan inexorable-mente en lo que se ha denominado pluripartidis-mo polarizado. Es perfectamente posible, e in-cluso deseable, en sociedades heterogéneas so-cial e ideológicamente como la nuestra, la existencia de un sistema plural de partidos, a condición de que éste se exprese con rasgos mo-derados, donde prime la colaboración y donde la competencia tenga ciertos límites.
Lo concreto es que en Chile existen hoy entre cinco y ocho partidos que tienen un basa-mento significativo en la adhesión ciudadana, situándose por encima del 5%, parámetro que en otras democracias estables constituye el umbral necesario para obtener representación.
Así, puede afirmarse que el intento por forzar nuestra realidad política a través de la imposición de un sistema electoral que conduje-ra a un bipartidismo, no ha funcionado. Tal in-tento puede quedar como el último resabio de una mentalidad racionalista-positivista que busca modelar la realidad a través de leyes perfectas, las que, sin embargo, son eludidas mediante diversos artilugios de los actores po-líticos que responden a motivaciones más pro-fundas y persistentes de la naturaleza del jue-go político.
Por otra parte, es necesario señalar que, al contrario de lo que se predica del sistema binominal, éste no proporciona ninguna estabi-lidad al juego político, puesto que la más mí-nima variación de las votaciones entre los pac-tos o al interior de éstos, puede provocar cam-bios drásticos en las cuotas de representantes que los partidos elijan.
Finalmente, los defensores del binomina-lismo incurren en una exageración al atribuirle a éste el clima de acuerdos que ha presidido la transición. No es el sistema binominal el que ha permitido una política de acuerdos en el pa-ís, sino la ausencia de polarización y la con-vergencia programática.
Con el actual sistema, que potencia a la minoría, y que le impide a la mayoría ejercer las atribuciones de gobierno que le competen, un clima de disparidades ideológicas profundas y de contraposiciones programáticas rotundas como el que Chile vivió en la década del sesen-ta, sólo conduciría al fracaso de todo intento legislativo del gobierno, con la consiguiente parálisis legislativa y la inercia gubernativa.
Por lo demás, no hay que olvidar que el sistema que rige las elecciones municipales es uno proporcional.
III. CONTENIDO DE LA PROPUESTA.
El proyecto de reforma constitucional que se somete a vuestra consideración, tiene tres elementos esenciales.
1. Proporcionalidad y representación.
La Constitución es una norma abierta. En ella deben estar consagrados sólo los grandes principios en torno a los cuales existe un con-senso fundamental. Lo demás debe quedar entre-gado a la definición del legislador. A éste le corresponde concretizar los mandatos constitu-cionales. Esa es la única manera de permitir que distintas mayorías circunstanciales puedan convivir bajo un mismo texto constitucional.
Desgraciadamente, la Constitución, cuando aborda el sistema electoral en su artículo 18, sólo establece un principio: la plena igualdad entre los independientes y los miembros de los partidos. Pero guarda silencio respecto de al-gún criterio sobre el sistema electoral.
Durante la tramitación de la reciente re-forma, como ya se adelantó, se intentó introdu-cir un principio sobre el sistema electoral. Sin embargo, este fue rechazado en la Sala por la oposición.
El Gobierno considera que el texto que la Comisión de Constitución despachó en la Sala del Senado, se establecía un principio adecuado para que el legislador diseñara en la ley orgá-nica respectiva, el sistema electoral.
Por una parte, establecía que un mismo sistema debía regir a los diputados y senado-res. Enseguida, era la ley la que debía esta-blecer este procedimiento. No se proponía esta-blecer un procedimiento determinado; se buscaba más bien un procedimiento que diera un resulta-do proporcional. A continuación, ese procedi-miento debía velar por dos principios. De un lado, asegurar “una efectiva proporcionalidad en la votación popular”. Con ello se buscaba garantizar que el sistema no excluyera a nadie que no tuviera una votación adecuada para ele-gir sus representantes en el Congreso. Del otro, garantizar “una adecuada representación de las regiones del país”. Con ello se buscaba evitar una sobre representación de las comunas más pobladas del país.
Esta fórmula evita que el texto constitu-cional opte por un sistema electoral determina-do. Pero establece claramente los principios en torno a los cuales se va a estructurar.
El Gobierno estima que, asumiendo esta propuesta, se da continuidad al esfuerzo por perfeccionar el sistema electoral, que es una de las variables que quedó pendiente en la úl-tima reforma constitucional.
2. Supresión del número de integrantes de la Cámara de Diputados.
La Constitución no establece ni antes ni después de la última reforma, el número de se-nadores. El actual artículo 49 señala que “el Senado se compone de miembros elegidos en vota-ción directa por circunscripciones senatoria-les, en consideración a las regiones del país.”
No obstante, no sucede lo mismo con la Cá-mara de Diputados, pues el artículo 47 señala que ésta está integrada por “120 miembros”.
Ello constituye una asimetría que no tiene ninguna sustentación.
Además, el establecimiento de un número fijo en la Constitución de diputados, entorpece el diseño que el legislador puede hacer de un sistema electoral proporcional y representati-vo. Este puede significar un aumento de la ci-fra que la Constitución establece, haciendo in-viable una modificación meramente legal que no fuera acompañada de una reforma a la Constitu-ción.
De ahí que el presente proyecto proponga suprimir la referencia al número de diputados que integran la Cámara.
3. Norma transitoria que establece un plazo para ajustar el sistema electoral.
El proyecto, finalmente, en una norma transitoria, obliga al legislador a realizar los ajustes a la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios, que permita un cambio al actual sistema binominal, introduciendo los elementos de proporcionalidad y representatividad necesa-rios conforme al principio que se introduce en el artículo 18 de la Constitución.
A fin de que esta tarea no se postergue por otras prioridades, la norma establece un plazo de un año para tener la modificación en vigencia, de modo que las próximas elecciones de diputados y senadores se realicen de acuerdo al nuevo sistema.
En consecuencia, tengo el honor de someter a vuestra consideración, el siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
“Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la República de Chile de la siguiente manera:
1) Agrégase al artículo 18, el siguiente inciso tercero nuevo:
"En las elecciones de diputados y de senadores se empleará un procedimiento que dé por resultado una efectiva proporcionalidad en la representación popular, así como una adecuada representación de las regiones del país.".
2) Suprímase en el artículo 47 la expresión “120”
3) Agrégase la siguente disposición transi-toria, nueva:
“Vigésima primera.- Los cambios a la Ley Orgánica sobre Votaciones Populares y Escrutinios que materializa la presente reforma, dando por resultado una efectiva proporcio-nalidad en la representación popular, así como una adecuada representación de las regiones del país, modificando el actual sistema binominal, deberá dictarse en el plazo de un año a contar de la publicación en el Diario Oficial de esta reforma.”.”.
Dios guarde a V.E.,
RICARDO LAGOS ESCOBAR
Presidente de la República
FRANCISCO VIDAL SALINAS
Ministro del Interior
EDUARDO DOCKENDORFF VALLEJOS
Ministro
Secretario General de la Presidencia
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