¿Ha llegado el momento de nacionalizar bancos en dificultades?
Tras una época en que la regulación del sector de servicios financieros ha sido cada vez más laxa, el mero hecho de pensar en una posible nacionalización de los bancos, tanto en Europa como en Estados Unidos, resulta sorprendente. Sin embargo, muchos bancos aún siguen flirteando con la posibilidad de insolvencia –incluso después de los planes de rescate en los que se inyectaron miles de millones de dólares en forma de capital y asistencia-, y un creciente número de economistas ahora sostiene que tomar los mandos de las instituciones con graves dificultades, al menos temporalmente, por parte de los gobiernos podrían ser la última solución posible.
En Estados Unidos, el ex presidente de la Reserva Federal, Alan Greenspan, se ha incorporado inesperadamente a la lista de notables expertos financieros que creen que algunos bancos tal vez tendrían que ser nacionalizados temporalmente. También ha habido otras conversiones sorprendentes, como por ejemplo importantes políticos republicanos como el Senador Lindsey Grahan, de Carolina del Sur, o el ex candidato a la presidencia, John McCain.
Muchos profesores de Wharton también están de acuerdo. Entre ellos se encuentra el profesor de Finanzas Franklin Allen, que sostiene que una nacionalización temporal de los bancos afectados constituye el único modo de deshacerse de los altos ejecutivos que contribuyeron al desencadenamiento de la crisis financiera y al mismo tiempo asegurar que los intereses de los contribuyentes tengan un peso mayor que los de accionistas o propietarios de bonos. "Esto no es algo que el Gobierno debiera estar haciendo en el largo plazo", dice Allen. Los bancos deberían ser nacionalizados "durante el tiempo necesario para que las cosas vuelvan a la normalidad. Menos de tres-cinco años". Al igual que otros defensores de la nacionalización de los bancos bajo las circunstancias actuales, Allen señala el ejemplo de Suecia, que nacionalizó sus bancos durante una crisis a principios de los 90 y, en su mayoría, fueron privatizados de nuevo en cuanto se estabilizaron.
Estados Unidos no es la única economía occidental en la que recientemente han surgido voces a favor de la nacionalización de los bancos. En enero Irlanda nacionalizaba el Anglo Irish Bank; asimismo se ha gastado unos 9.000 millones de dólares en la recapitalización del Bank of Ireland y Allied Irish Banks. Hace unas pocas semanas el Gobierno alemán declaraba en Berlín que prefería comprar una participación mayoritaria de Hypo Real Estate Holding en lugar de nacionalizar dicho banco hipotecario. "La nacionalización es sólo una opción después de que todo intento de adquirir una participación mayoritaria haya fracasado", declaraba un portavoz del Gobierno alemán. "Todo el mundo está de acuerdo en que la nacionalización tan sólo puede ser un último recurso si es necesario para la estabilización de los mercados financieros y otras soluciones, menos estrictas," ya se han agotado.
También se ha especulado, aunque el primer ministro británico Gordon Brown lo niegue, sobre las intenciones del Gobierno británico de nacionalizar Lloyds Banking Group o Royal Bank of Scotland (RBS), de los cuales posee el 43 y 70% respectivamente. Hace apenas un año, el Reino Unido nacionalizó Northern Rock, uno de los primeros bancos en sufrir pérdidas catastróficas por haberse expuesto a las hipotecas subprime en Estados Unidos.
Todos los experimentos europeos en nacionalización de bancos básicamente lo han tratado como una medida temporal que se invertirá cuando los sistemas financieros vuelvan a la normalidad. Por el contrario, países asiáticos como India y China han adoptado un modelo de nacionalización diferente cuyos resultados han sido frecuentemente desfavorables. Mientras los gobiernos de Estados Unidos y Europa deliberan sobre sus propias estrategias para rescatar a los bancos, estas experiencias podrían servir como advertencia sobre los riesgos asociados a la nacionalización.
Miedo a la burocracia
Uno de los motivos por los que se habla -más que se hace- sobre la nacionalización de los bancos es el papel fundamental que juegan en las economías de mercado. Los detractores sostienen que los bancos nacionalizados pueden rápidamente caer en las garras de las ineptas burocracias, verse afectados por los vaivenes políticos y otras dificultades.
"Los bancos nacionalizados normalmente no obtienen resultados tan buenos como los bancos privatizados porque sus objetivos son mucho más complejos –empleo, subvenciones a determinado sector o político-, y porque por norma general su gobierno corporativo es menos estricto", explica el profesor de Finanzas de Wharton Richard J. Herring, codirector del Wharton Financial Institutions Center. "Los trabajadores por norma general son funcionarios y el consejo suele estar plagado de cargos políticos".
No obstante, Herring está de acuerdo en que la actual crisis del sistema bancario estadounidense es tan severa que probablemente sea necesaria la nacionalización temporal de algunos bancos, sirviendo como una especie de puente hasta que se encuentren nuevos compradores. Dicho marco "concede tiempo a los funcionarios y a los potenciales compradores, así como la oportunidad de llevar a cabo auditorías internas para hacer una disposición óptima del banco. No sé por qué el Tesoro es tan reacio a emplearlo".
El motivo podría ser de índole político, así como la aversión incluso de los burócratas más liberales a adoptar medidas que pudiesen ser criticadas por parecer "socialistas". Uno de esos políticos vacilantes parece ser el Presidente Barack Obama, que recientemente declaraba en ABC News tener dudas del modelo sueco de nacionalización bancaria debido al excepcional tamaño del sector bancario estadounidense. "La escala de la economía estadounidense y de los mercados de capital es enorme, y … los problemas para gestionar y supervisar cualquier cosa de ese tamaño" serían complejísimos, decía Obama, "que no tendría sentido alguno. Asimismo, en este país también tenemos tradiciones diferentes".
Pero muchos expertos predicen que la actual crisis podría triunfar sobre la tradición. Dos grandes bancos estadounidenses están especialmente en riesgo: Citigroup, beneficiario a finales del pasado año de un paquete de ayuda federal de 300.000 millones de dólares –en su mayoría en forma de garantías crediticias-, y Bank of America, beneficiario de un programa similar de 120.000 millones de dólares a principios de este año. Muchos expertos creen que estos dos rescates, a pesar de las enormes cantidades de dinero que han supuesto, hicieron muy poco para alejar a los bancos de la posibilidad de insolvencia, y el Gobierno federal ya no puede tomar muchas más medidas sin convertirse en socio accionista mayoritario. Asimismo, señalan que Washington ya está considerando imponer controles estrictos sin ser propietario, como por ejemplo los límites a los sueldos de los ejecutivos que el Congreso incluyó en el reciente plan de estímulo económico.
Un importante defensor de la nacionalización de los bancos es el economista de la Universidad de Nueva York Nouriel Roubini, que recientemente firmaba junto con su colega Matthew Richardson un artículo de opinión sobre el tema en Washington Post. En dicho artículo sugieren que puede sonar "en cierto modo blasfemo" para los economistas que creen en el sistema de libre mercado defender que Washington intervenga para tomar el mando de los bancos, pero no creen que haya otra alternativa después de haber estimado que las inminentes pérdidas de los bancos estadounidenses superaban los 1,8 billones de dólares, cifra que supera su valor neto (estimado en 1,4 billones). Es fundamental –escribían- que el Departamento del Tesoro determine qué bancos son de hecho insolventes, asuma el poder y separe los llamados "activos tóxicos" para que el resto de activos puedan ser vendidos rápidamente a inversores privados mientras se despachan los malos créditos en el plazo acordado. "Hemos utilizado todas nuestras balas, pero el coco aún va a venir", escriben. "Saquemos el bazooka y afrontemos el problema".
Esta postura –antes considerada radical-, está encontrando ciertos apoyos. En opinión de Allen, el mayor problema con los actuales planes de rescate de los bancos es que no se han librado de los ejecutivos que causaron la crisis, y les han permitido seguir con sus altos salarios, primas y otros beneficios a pesar de la indignación de los contribuyentes. "Tenemos todo ese dinero invertido y ningún control sobre lo que están haciendo con él", señala Allen. "El ejemplo típico es lo que ocurrió con las primas de Merrill Lynch, que consigue ser rescatado junto con Bank of America y dice que necesitan 20.000 millones de dólares. El Gobierno da el visto bueno y luego se da la vuelta y reparte 4.000 millones de dólares en primas".
Hacer limpieza
Al igual que otros defensores de la nacionalización de los bancos, Allen sostiene que la exitosa experiencia de Suecia a principios de los 90 debería ser un ejemplo para los burócratas estadounidenses. En aquellos momentos, Suecia se enfrentaba a una crisis que era notablemente similar a la nuestra: bancos que habían sido desregulados por el Gobierno durante la década anterior sufriendo grandes pérdidas tras la explosión de la burbuja inmobiliaria.
Los burócratas suecos insistieron en que los bancos anotasen sus pérdidas, algo que erosionó el valor para los accionistas. El Gobierno luego recapitalizó algunos bancos a cambio de una participación mayoritaria en su capital social. También se creó una agencia para vender los malos créditos. El gasto fue significativo –más de 18.000 millones de dólares actuales en un país de mucho menor tamaño que Estados Unidos-, pero Suecia recuperó una importante parte de ese dinero a través de la venta de activos, e incluso hoy en día posee casi el 20% de Nordea, el gran banco escandinavo.
"En Suecia llegaron y despidieron a todos los directivos senior", señala Notes. "Los accionistas no ganaron nada, pero el Gobierno recuperó la buena forma de los bancos; fue el mejor modo de proceder". Allen y otros expertos señalan que el enfoque integral sueco tuvo mucho más éxito que el lamentable plan japonés durante la llamada "década perdida" de los 90, cuando las intervenciones del gobierno para ayudar a los bancos fue considerada como demasiado poco sistemática y no lo suficientemente drástica para poner fin a una prolongada recesión.
El profesor de Finanzas de Wharton Itay Goldstein está preocupado por la nacionalización de los bancos en Estados Unidos. No obstante, añade, la etapa inicial del plan de rescate federal mostraba lo difícil que resulta atacar los problemas de los bancos estadounidenses sin el tipo de coordinación a gran escala que sólo puede ejercer un Gobierno central. Goldsein afirmaba que los bancos no están dispuestos a conceder préstamos durante la crisis actual –incluso después de la inyección de efectivo inicial de Washington-, porque les preocupa que los deudores no lo devuelvan a medida que la economía se sigue sumergiendo en las profundidades de la recesión.
"También ha habido un problema de coordinación", dice. "Si crees que los bancos no están viendo cuál es su impacto en el conjunto de la economía … tomar el mando de los bancos podría estar justificado. Los costes son enormes; es prácticamente imposible que el Gobierno tome el control de tantos grandes bancos y controlarlos de hecho. No sé si el Gobierno tiene personal suficiente para ello".
"Mientras no estemos contentos con los consejeros delegados de los bancos, no creo que la gente quiera que el Gobierno y los burócratas dirijan los bancos", dice el profesor de Finanzas de Wharton Jeremy J. Siegel. "Podríamos deshacernos de todos los consejeros delegados y decir que vamos a nombrar un nuevo consejo, pero creo que la gente aún quiere mantener a los bancos en el sector privado".
Siegel cree que la administración Obama debería continuar con su plan actual, que pretende separar los activos buenos de los bancos de los tóxicos; no obstante, recuerda que desarrollar dicho plan es bastante difícil. Asimismo Siegel sostiene que cualquier inyección adicional de dinero de los contribuyentes debería asegurarse de que los propietarios de bonos bancarios también sufren las consecuencias negativas, no sólo los accionistas, que han visto como el valor de sus acciones se precipitaba.
Allen dice que la actual respuesta a la crisis económica se caracteriza en parte por la enorme coordinación entre los gobiernos occidentales. El Reino Unido ha sido reacio a nacionalizar los bancos completamente debido a las lecciones aprendidas en los 70, pero Allen espera que pronto cambie de opinión. "No querían, pero ahora ya poseen el 70% de RBS, así que creo que acabarán haciéndolo". Desde finales de los 60 hasta principios de los 80, el Gobierno británico nacionalizó casi una docena de sectores, incluyendo los fabricantes automovilísticos, servicios públicos, transporte y empresas aeroespaciales.
México también gestionó lo que generalmente se considera como una nacionalización temporal y de éxito de la mayor parte de su sistema bancario tras la crisis de su moneda, el peso, en los 90. Pero los detractores de la nacionalización de los bancos sostienen que aunque esta solución radical podría parecer la panacea para la crisis financiera en Estados Unidos, la historia nos dice que los resultados de una nacionalización no siempre han sido muy positivos, en especial tras la Segunda Guerra Mundial entre los gobiernos de izquierdas en Europa y otras partes del mundo. Muchos de estos casos fracasaron por los mismos motivos: la falta de competencia conduce a burocracias ineficientes así como corrupción y malas decisiones basadas más en política que en sólidas prácticas empresariales.
Prevención en la India
La India cuenta con mucha historia en nacionalizaciones bancarias. Al principio se trató más bien de una cuestión de ideología política a medida que iba adoptando políticas socialistas tras su independencia del Reino Unido en 1947. Esta nacionalización pretendía ser permanente -no parte de un plan de rescate temporal-, y por tanto apenas existen paralelismos entre lo que ocurrió en la India y lo que está sucediendo en estos momentos en Estados Unidos. No obstante, merece la pena señalar los efectos de la nacionalización de los bancos en otro país grande.
En 1955 la India creó el State Bank of India (SBI) para tomar el control del Imperial Bank of India, que suponía el 25% del sistema bancario del país. En 1969 tuvo lugar una nacionalización a gran escala, cuando catorce de los principales bancos comerciales fueron nacionalizados por el gobierno liderado por Indira Gandhi. Otros siete bancos fueron nacionalizados en 1980. Esto incrementó hasta el 92% la participación de los bancos públicos en el total de depósitos.
Fueron varios los motivos que provocaron estas nacionalizaciones. Muchos de los bancos habían sido creados por grandes grupos industriales y funcionaban como apéndices suyos. Se ignoraban las normas cuando se hacían préstamos a su matriz y existía el riesgo real de que alguno de los bancos colapsase. En 1993, cuando el banco central de la India permitió la creación de bancos privados, señalaba sin embargo que "los nuevos bancos no deberían ser promovidos por grandes grupos industriales".
Asimismo, dadas sus inclinaciones socialistas, el gobierno creyó que el mejor modo de ayudar a los agricultores y a los pobres era a través de préstamos directos. Se creó un "sector prioritario" para dichos préstamos. Los ministros organizaron ferias de préstamos (melas) en las que el dinero se distribuía sin la suficiente seguridad o expectativas de devolución. A nadie sorprende que el sistema bancario estuviese pronto tambaleándose, plagado de malos créditos. Varios bancos prácticamente se hundieron y tuvieron que ser rescatados a través de inyecciones de capital por parte del gobierno.
Desde que comenzó el proceso de reformas en la India en 1991 no se han producido nuevas nacionalizaciones. Sin embargo, sí se han producido algunos rescates. El nuevo banco privado Global Trust amañó las cifras y acabó con valores negativos. Fue absorbido por el Oriental Bank of Commerce en un matrimonio orquestado por el banco central de la India.
¿Qué se ha logrado gracias a la nacionalización en la India? Se ha prevenido el colapso de algunos bancos, y se ha creado una institución segura y de confianza: en la crisis actual, la gente ha retirado su dinero de Citibank y ICICO Bank y depositado sus ahorros en bancos propiedad del estado. Se ha contribuido a la penetración de los bancos en áreas rurales: la India tiene un índice de inclusión financiera compuesto de 42; el de China es 42. Estos bancos –en particular el SBI, que es el mayor banco-, han resistido las tendencias globales del sector durante la actual recesión.
No obstante, la nacionalización también tiene un lado negativo. Algunos bancos han tenido que ser recapitalizados tras haber concedido demasiados créditos "populistas". Para corregirlo, el Banco Mundial les ha concedido un crédito de 4.200 millones de dólares. La propiedad estatal ha creado organizaciones letárgicas, donde la creatividad e innovación están mal vistas y el servicio a los clientes sufre las consecuencias. Varios de estos bancos ahora cotizan en bolsa, un gesto de liberalización. Pero el gobierno aún posee participaciones mayoritarias y sólo recientemente la cultura de estas organizaciones ha empezado a cambiar. En la práctica, la competencia no existe.
Bancos chinos: dirección contraria
China, donde tantas empresas, incluyendo los bancos, han sido propiedad del estado, está ahora dando pasos en la dirección contraria; la privatización parcial es ahora el objetivo.
Desde que la actual administración llegó al poder en China en 2003, las políticas en relación con los bancos propiedad del Estado han cambiado drásticamente y se ha puesto en marcha la reforma de su estructura accionarial (o privatización). El primer paso fue una inyección masiva de fondos estatales: hace algún tiempo el ratio NPL de los bancos (que mide la proporción de créditos de dudoso cobro sobre el total de créditos concedidos por un banco) se situaba en el 40% o más, pero a finales de 2003el gobierno central canceló todos sus malos créditos. Posteriormente tuvo lugar una venta a "inversores estratégicos extranjeros" (principalmente instituciones financieras internacionales) -con un 20% del capital en manos de un único propietario extranjero y un límite del 25% en propiedad extranjera acumulada en un banco individual-, antes de sacar los bancos a bolsa, tanto en casa como en el extranjero.
Pero la privatización de los bancos sigue siendo muy controvertida en China. Se han producido feroces debates entre los académicos, en especial en relación con la fijación del precio de las acciones vendidas a inversores extranjeros y el favoritismo practicado frente a inversores domésticos. No obstante, las autoridades chinas están decididas a poner en marcha reformas. A finales de 2007, China tenía 24 bancos con más de 30 inversores estratégicos extranjeros sentados en sus consejos de administración. El control de cerca de un sexto del sistema bancario chino está en manos extranjeras.
A pesar del debate sobre el valor y justicia en el proceso de privatización, resulta evidente que en China el sector bancario ha mejorado. Tras su privatización parcial, los bancos han introducido estructuras de gobierno para transformarse en instituciones financieras modernas, y el ratio NPL ha pasado del 30% de hace unos años a dígitos de una sola cifra en la actualidad. Algunos observadores también comentan que el ambiente bancario en China ha cambiado radicalmente en los últimos 10 años, con una mejor regulación y supervisión, mejores políticas macroeconómicas, mejores controles internos y mejores acreedores.
Debido a su limitado contacto con el mercado de capitales extranjero, los bancos chinos no se han visto afectados con severidad por la reciente crisis global. A principios de febrero, los grandes bancos comerciales chinos, Industrial and Commercial Bank of China, China Construction Bank y Bank of China (ICBC, CCB y BOC) se situaban en lo más alto de los rankings globales en cuanto a cuota de mercado.
El 17 de junio de 2005, el anuncio de que Bank of America (BoA) iba a adquirir una participación del 9% en China Construction Bank por 3.000 millones de dólares –la compra más cara en la historia de China-, ocupó las primeras planas de las finanzas globales. Jonathan Anderson, economista jefe de UBS Asia, comentaba en su momento que se trataba de una estrategia en la que ambas partes ganaban. Tenía razón. El 7 de enero de este año, Bank of America, en dificultades financieras, vendía 5.600 acciones de CCB -que cotizan en la bolsa de Hong Kong-, a un precio fijo de 3,92 dólares HK, reduciendo su participación en el banco chino del 19,1% al 16,6%. Según Financial Times, BoA obtuvo unos beneficios de cerca de 1.100 millones de dólares gracias a la venta tomando como referencia el precio de las acciones en el momento de la oferta pública inicial de CCB.
Por otro lado, aunque los bancos chinos han obtenido muy buenos resultados en los últimos años, su capacidad para gestionar el riesgo aún no ha sido puesta a prueba, señala Qian Jun, profesor de Finanzas de Boston College. "La mayoría de los bancos chinos realmente no han experimentado una verdadera crisis financiera. Aún no han sido puestos a prueba en gestión de riesgos ni a la hora de encontrar el equilibrio entre innovaciones financieras y generación de beneficios", explica.
Tal y como indican las experiencias de estos países, la nacionalización de los bancos no es una receta mágica que pueda resolver los problemas bancarios para siempre. A medida que crece el consenso entre economistas estadounidenses y europeos a favor de la nacionalización, tal vez sería conveniente que tuviesen estos riesgos siempre presentes.
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